Multi-ethnic constitutionalism in Latin America: The
Bolivian Case.
Comentario: El texto explica las raíces históricas de las políticas de
multiculturalidad en Bolivia, en especial la reforma constitucional, la ley de
participación popular y la legislación forestal. Dichas políticas de
multiculturalidad y democractización se dieron simultáneamente a políticas
neoliberales que tenían por objeto de hacer más pequeño y eficiente el Estado, introducir
la lógica del mercado, mecanismos de ajuste estrutural y . De ahí las tensiones
y límites del modelo de participación, descentralización y poder autonómico de
las comunidades campesinas o nacionalidades indígenas.
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enviado por su autor para su difusión y debate en ALERTANET. Para cualquier
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ALERTANET EN DERECHO Y
SOCIEDAD http://geocities.com/alertanet/dc-willem-bolivia.htm
EL
CONSTITUCIONALISMO MULTIETNICO EN AMERICA LATINA:
EL CASO DE BOLIVIA
Ponencia. XII Congreso Internacional "Derecho Consuetudinario y Pluralismo Legal: Desafíos en el Tercer Milenio", Arica, Chile, Marzo 13-17 de 2000.
Willem Assies[1]
Introducción
Con la reforma constitucional
de 1994 Bolivia es uno de los países latinoamericanos que recien ha modificado
su Magna Carta para reconocer la composición pluricultural y multiétnica del
país (ver cuadro).[2] Esto constituye
una ruptura notable y por lo menos simbólicamente significante con el
modelo homogeneizador del estado-nación imperante desde la independencia.
La diseminación de este tipo de reformas "post-nacionalistas"
durante los años 1990 hace pensar que tal vez asistimos al surgimiento de un
"modelo regional multicultural" (Van Cott, 2000).
El reconocimiento de la pluriculturalidad y multiétnicidad
en la Constitución boliviana (1994)
Art. 1. Bolivia, libre, independiente
y soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República unitaria,
adopta para su gobierno la forma democrática representativa, multiétnica y
pluricultural, fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos.
Art. 171. Se reconocen, respetan y
protegen en el marco de la Ley los derechos sociales, económicos y culturales
de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional y especialmente
los relativas a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y
aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, su identidad, valores,
lenguas, costumbres e instituciones.
El Estado
reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas y
de las asociaciones y sindicatos campesinos.
Las
autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer
funciones de administración y aplicación de normas propias como solución
alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos,
siempre que no sean contrarias a la Constitución y a las leyes. La Ley
compatibilizará estas funciones con las funciones de los Poderes del Estado.
Por la reforma constitucional
y las reformas del Estado que han sobrevenido en Bolivia entre 1993 y 1997 el
país a menudo ha sido considerado como un caso ejemplar del reconocimiento de
los derechos indígenas. A fin de examinar el nuevo constitucionalismo
boliviano propongo analizar más de cerca el contexto en que éste surgió y la
forma en que los enunciados constitucionales han sido plasmados en leyes
secundarias y medidas concretas. Voy a tratar especificamente de la Ley de
Participación Popular del año 1994 y las nuevas legislaciones agrarias y
forestales de 1996.[3]
Una aproximación que toma en cuenta el contexto
socio-histórico permite descubrir las formas en que se entremezclan estrategias
indígenas y estatales, así como de otros actores políticos y sociales en la
conformación y limitación de nuevos derechos indígenas. De esta manera podemos
evaluar los límites y alcances del reconocimiento de estructuras de autoridad
indígena así como de los derechos territoriales. Tratando del emergente
discurso indígena en América Latina, Zuñiga (1998:148) ha señalado que:
"La 'comunidad' progresivamente deja de ser la entidad social a partir de la cual se identifica y define al indio,
y empiezan a imponerse en su reemplazo otras categorías, como la de 'pueblo';
mientras que al mismo tiempo la 'comunidad' como unidad espacial empieza a ser reemplazada por la de 'territorio
indígena'". Para decirlo de otra manera podemos notar que desde el punto
de vista de los movimientos indígenas los aspectos de territorialidad y de
autogobierno están intimamente relacionados (Assies, 1994). En la primera
parte de esta ponencia esbozaré el surgimiento de este tipo de discurso en
Bolivia.
Al analizar el caso boliviano debemos tener en mente que
el reconocimiento de la multiétnicidad se ha dado en el contexto de una
"doble transición" vivida en diversos países latinoamericanos: hacia
la democracia, por un lado, y hacia el neoliberalismo, por el otro. Tomar en
cuenta esta "doble transición" es importante para entender y
matizar las formas concretas de implementación y desarrollo del emergente
multiculturalismo latinoamericano. Al mismo tiempo, el juego de presiones
que moldeó los resultados en términos de reconocimiento de derechos indígenas
en Bolivia, y que examinamos más adelante, claramente es específico para este
país.
Antecedentes históricos
Bolivia es uno de los países
latinoamericanos con mayor proporción de población indígena. Según
estimaciones, alrededor del 60% de la población total (6,500,000 personas) puede
ser considerada indígena. Si los pueblos Aymara y Quechua de la región andina
son los más conocidos, es menester mencionar que en la región de las tierras
bajas tropicales se encuentran unos treinta pueblos con una población total
de alrededor de 220,000 personas (Psacharopoulos y Patrinos, 1994; Stavenhagen,
1992).
La organización socio-política indígena caracteristica de
la región andina es el ayllu, tanto
para los Aymara como para los Quechua que invadieron la región aymara en el
curso del siglo XV. Fue un sistema segmentario basado en el parentesco con ayllus menores y mayores articulados
entre si. Aunque la llegada de los Españoles llevó a importantes modificaciones
en el marco de la economía minera colonial esto no significó la desaparición de
los ayllu sino la desarticulación de las entidades políticas mayores. La
relación entre los pueblos andinos y los conquistadores ha sido caracterizado
como un "pacto de reciprocidad" que, aunque asimétrico, consistió en
el pago de tributo a cambio del reconocimiento de los derechos de los ayllus a
disponer colectivamente de sus terrenos tradicionales (Platt, 1982). La
independencia, en 1825, no llevó inicialmente a grandes cambios. Fue solamente
con el surgimiento de la nueva minería de estaño que la base tributaria del
Estado boliviano se modificó.[4]
La reciprocidad anterior se volvió prescindible y se introdujeron nuevas leyes
en 1866 y 1874 con la meta de privatizar la tierra y de fomentar la expansion
del sistema de haciendas. A pesar de una serie de rebeliones que marcaron las
últimas décadas del Siglo XIX, el resultado fue que entre 1846 y el final del
Siglo el porcentaje de la población indígena que se encontraba en comunidades
en posesión de sus tierras bajó de 63% hacia 27 por ciento (Thiesenhusen,
1995:53).
De su parte, la región oriental de la actual Bolivia fue
explorada durante el inicio de la época colonial por las expediciones en
búsqueda de El Dorado. Con la llegada de los misioneros jesuítas al final del
siglo XVII se establecieron una serie de misiones en los llanos orientales que
modificaron profundamente el modo de vida de los indígenas de la región.
Después de la expulsión de los Jesuítas en 1767 el control por rancheros
mestizos se expandió, así como la ganadería, convirtiendo a los indígenas en
peones de las haciendas. Los áreas boscosas se convertieron en una suerte de
regiones de refugio hasta el inicio de la época del caucho, al final del siglo
XVIII, que llevó a la penetración de estas áreas a gran escala.
Como veremos más adelante, estas diferencias regionales
llevaron a trayectorias distintas de movilización con contribuciones
distintas al emergente discurso indígena.
La Revolución Boliviana y el "Estado de 1952"
La Revolución boliviana de
1952, dirigida por el Movimiento Nacional Revolucionario (MNR), y la
conformación del Estado nacional-desarrollista así como su subsiguiente decadencia
nos proporcionan el contexto para el surgimiento de los nuevos movimientos
indígenas a partir de los años 60. Al mismo tiempo, nos ayudarán a entender las
reformas que han sobrevenido con el reestablecimiento de la democracia en
1982, la introducción de políticas de ajuste estructural a partir de 1985, y
la "segunda generación" de reformas bajo el gobierno de Gonzalo
Sánchez de Lozada (1993-97).
La revolución, marcada por un pensamiento nacional-desarrollista,
llevó a algunas importantes reformas en pos de una modernización del país
empujada por el Estado que así asumió el papel de la inexistente
"burguesía nacional". Las principales minas de estaño fueron nacionalizadas
y puestas bajo la gestión conjunta del gobierno y los mineros. Estos últimos
organizados en el marco de la Central Obrera Boliviana (COB), según un esquema
inspirado en el corporativismo. El derecho a participar en las elecciones fue
ampliado con la abolición de los requerimientos de alfabetización y un cierto
nivel de ingreso. Ante la movilización en el campo, en 1952 se creó un
Ministerio de Asuntos Campesinos y al año siguiente se promulgó la Ley de
Reforma Agraria. Además se prohibió el uso del término "indio" por
ser considerado una forma de discriminación. El gobierno del MNR creó la
Confederación Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CNTCB) y uso la
figura del sindicato como una nueva forma de organización en las áreas rurales
que a menudo condujo a la marginación o al desplazamiento de las formas
tradicionales de organización. Así, en áreas de predominancia de las haciendas,
p.e. Cochabamba, el sindicato llegó a ser la forma de organización local
dominante, pero en áreas donde persistían los ayllus la relación entre los dos formas de organización a menudo es
tensa, sobre todo en el Norte de Potosí. Sin embargo, la adherencia de la población
rural al gobierno revolucionario fue casi incondicional.
La reforma agraria fue implementada de forma más o menos
rápida, dependiendo de la presión de organizaciones locales. De tal modo, los
latifundios de la región del altiplano fueron en gran medida convertidos en
pequeñas propiedades campesinas mientras que en las áreas donde persistió el ayllu las comunidades componentes a
menudo optaron por un título "pro-indiviso". Sin embargo, las
disposiciones sobre la restitución de tierras comunales usurpadas por haciendas
después de 1900 nunca fueron aplicadas. En la región de tierras bajas se
fomentó (particularmente alrededor de Santa Cruz) un sector no-reformado
a fin de producir cultivos para la exportación y el abastecimiento de las
áreas urbanas. A partir de los años 1970 esta región fue beneficiada con
créditos generosos mientras que la región del altiplano se convirtió en un
escenario de empobrecimiento.
Con el paso del tiempo. los gobiernos del MNR se volvieron
más derechistas, provocando el alejamiento del sector minero y de la COB. Así,
la base social del MNR se fue aguas abajo. Sin embargo, mientras que los
mineros y trabajadores urbanos se convirtieron en una oposición cada vez más
radical, los campesinos siguieron fieles al partido. Incluso en ciertas ocasiones
los campesinos fueron movilizados en contra de las huelgas mineras. Hacia el
inicio de los años 60, disputas faccionales condujeron a una crisis del MNR. En
este marco, el peso del sector militar aumentó, lo que condujo al golpe de
estado de 1964 y al establecimiento del llamado Pacto Militar-Campesino que
dió sustento a una política anti-laboral. Con la ejecución de obras
cívicas y el monitoreo de posibles brotes de oposición, el ejército logró
refuncionalizar la relación entre Estado y población rural heredada de la
reforma agraria. En el año de 1971, después de un breve lapso de reformismo
militar, el entonces coronel Banzer tomó el poder. Siete años más tarde él
renunció bajo la presión del gobierno Carter y de la oposición interna. Así se
inició el período de intentos para reestablecer un estado de derecho, que
fueron entrecortados por golpes militares que llevaron a las "narcodictaduras"
al poder. Finalmente, en 1982, se logró la instalación de Hernán Silez Zuazo
como presidente civil encabezando una coalición centro-izquierdista.
Los primeros años de gobierno civil fueron años de mucha
expectativa y pocos logros. Por un lado, el gobierno tuvo que enfrentar el
caos económico y presupuestal dejado por los gobiernos militares mientras que,
por otro lado, la COB y fuerzas afines adoptaron una estrategia
"maximista". Mientras que huelgas y otras movilizaciones fueron
incrementándose, la inflación se tornó en hiperinflación. Fue así que Silez
Zuazo llamó a elecciones presidenciales un año antes del término constitucional
de su mandato. En 1985 el candidato del MNR, Víctor Paz Estenssoro, fue electo
y después de su instalación el nuevo gobierno tomó medidas drásticas para
enfrentar la situación con las recetas neo-liberales para la estabilización
económica. De este forma se inició un período de reformas dando término al
"ciclo nacional revolucionario" y al "Estado de 1952".
Nuevos movimientos
A estas alturas la situación
en el campo había cambiado significativamente con el derrumbe del Pacto Militar-Campesino,
y el surgimiento de nuevos movimientos indígenas en el altiplano y, más tarde,
también en la región de las tierras bajas. En la región del altiplano, la
primera brecha del Pacto Militar-Campesino surgió con la tentativa, en 1968, de
introducir un impuesto a la propiedad privada, incluyendo las parcelas que
los campesinos habían conseguido con la reforma agraria. Grupos de oposición
izquierdista lograron impulsar la articulación de organizaciones campesinas
al margen de la estructura oficial del CNTCB. Sin embargo, lo más importante
fue el surgimiento del Movimiento Katarista[5]
como corriente de oposición dentro de la estructura sindical oficial (Albó,
1991; Ticona, 1996).
Teniendo sus inicios en los años 1960 el Katarismo se
volvió influyente en la estructura sindical hacia el inicio de los años 1970.
En 1971, Jenaro Flores, originario del departamento de Oruro y representante
del nuevo katarismo, logró ser electo secretario ejecutivo del CNTCB. Después
del golpe de estado de Hugo Banzer, el movimiento continuó actuando en la
clandestinidad y lanzó el famoso Manifiesto de Tiawanacu (1973). El
Manifiesto, que subrayó la interrelación entre la lucha de clase y la lucha
cultural y ideologica sirvió para la formación de cuadros para el movimiento.
Este tomó nuevos bríos a fines de los años 1970 en el marco del difícil proceso
de democratización. En 1979 se hizo un congreso para la unificación campesina,
auspiciado por la COB, que impulsó la conformación de la Confederación Sindical
Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB). En los años siguientes,
la influencia de la nueva confederación dentro de la estructura del COB creció
en parte por el papel de Jenaro Flores en la resistencia a la narcodictadura
de Luís García Meza (1980-81) y por otra parte como consecuencia del declive
del sector minero.[6]
La corriente katarista se destacó por su propuesta de
"mirar la realidad con los dos ojos", tomando así distancia tanto de
la visión clasista como del indianismo radical. Enfatizó en la lucha de la
población india contra el colonialismo interno y al mismo tiempo reconoció al
sindicato como instrumento de lucha de la clase explotada de campesinos. Así
se buscó una síntesis entre las luchas de una nación oprimida y de una clase
explotada que fue desarrollada en las Tesis Políticas elaboradas por el
CSUTCB durante su Segundo Congreso Nacional en 1983 y en su Proyecto de Ley
Agraria Fundamental de 1984 que tomó la comunidad como eje central y reclamó el
reconocimiento de las autoridades y del derecho consuetudinario.
Estos trabajos fundamentaron la posterior propuesta de
transformar Bolivia en un estado plurinacional. Después de varios debates
involucrando sindicatos, partidos y grupos políticos, organizaciones no
gubernamentales (ONGs) y sectores de la Iglesia, se convocó a una Asamblea
de Nacionalidades en 1992. La idea central era reconstruir las comunidades
y sus estructuras tradicionales de autoridad así como crear una instancia
coordinadora a nivel nacional que reemplazaría o por lo menos dirigiría a las
organizaciones existentes (Calla, Pinelo y Urioste, 1989; CIPCA, 1991). A
pesar del entusiasmo generado por dicha iniciativa y la organización de una
manifestación masiva en la ciudad de La Paz, la Asamblea misma fracasó debido
a que los diversos grupos políticos involucrados no lograron ponerse de
acuerdo. A estas alturas, el movimiento katarista, que jugó un papel central
en la conformación de la CSUTCB, había entrado en un proceso de descomposición
como consecuencia de rivalidades y divisiones internas.[7]
Paradójicamente, mientras que las organizaciones kataristas entraron en
crisis, la ideología katarista y la propuesta para un estado plurinacional
fue aceptada por importantes sectores de la población y políticos Bolivianos
(Albó, 1994; Arrázola, 1996; Calla, 1993; Degregori, 1998).
Un factor importante en el proceso de politización étnica
fue la crisis política de la izquierda, después de la debacle de los primeros
años de gobierno civil y la pérdida de credibilidad del discurso político
elaborado en la época del nacionalismo revolucionario. Además, la política
neoliberal y la privatización de la minería, acompañada por el despido de unos
23,000 mineros, socavó los tradicionales sustentos de la izquierda. En este
cuadro surgieron nuevos partidos populistas que lograron capitalizar el
descontento de la población y crecieron rápidamente, en especial entre
migrantes urbanos de origen aymara y quechua, dando lugar al "populismo
cholo."[8] El campo era
abierto a una nueva sensibilidad hacia las demandas étnico-culturales. Sin
embargo, hay que subrayar que esta nueva sensibilidad surge en un contexto de
profunda transformación del escenario socio-economico boliviano: el declive
de la economía minera, el surgimiento de nuevas regiones dinámicas en el
Oriente y la urbanización, así como el desarrollo de una nueva sector informal
y de sectores "post-clasistas". El Katarismo como movimiento
político-electoral con un imaginario rural-sindical, tuvo dificultades para
moverse en este nuevo escenario y por si mismo los partidos kataristas nunca
llegaron a tener un peso político-electoral significativo (Degregori, 1998).
Paralelamente, el surgimiento de nuevas organizaciones entre
los pueblos indígenas de las tierras bajas contribuyó a una reformulación del
discurso étnico y al declive del katarismo con su orientación andina. Encuentros
organizados por ONGs y antropólogos desde los años 70 llevaron en 1982 a la
creación de la Confederación Indígena del Oriente, Chaco y Amazonia de
Bolivia (CIDOB) como central de diversas organizaciones regionales. En el
marco de este proceso de organización, los pueblos del Beni, en 1990,
organizaron la Marcha por la Dignidad y el Territorio en respuesta a actividades
de empresas madereras en la región. La marcha llamó amplia atención pública y
llevó a la conciencia boliviana sobre la existencia de los pueblos indígenas
de esta región. Como resultado el país firmó la Convención 169 de la OIT y el
entonces presidente Paz Zamora (1989-1993) decretó la creación de ocho
territorios indígenas. La reivindicación territorial en este caso está
claramente ligada a la reivindicación de formas de gobierno propio en el marco
del discurso sobre la autodeterminación indígena (CIDOB, 1993). Esta
reivindicación territorial de los pueblos de las tierras bajas dio una nueva
dimensión al discurso étnico en Bolivia y está siendo adoptado por las organizaciones
de la región andina (Albó, 1991:316).
Así, hacia el inicio de los años 90 el proceso organizativo
y de renovación de los discursos étnicos llegaron a influir en el conjunto de
la sociedad y lograron una aceptación entre las élites políticas. La reforma de
la Constitución en 1994 dio el reconocimiento formal del pluralismo
político y jurídico en el marco del estado boliviano. Sin embargo, si el
nuevo vigor de los movimientos indígenas y la presión "desde abajo"
jugó un papel importante en la reforma del Estado boliviano, no tenemos que
menoscabar las presiones "desde arriba".
Reformar el Estado
Bajo el gobierno de Gonzalo
Sánchez de Lozada (1993-1997) se inició una "segunda generación" de
reformas[9],
siguiendo la "primera generación" que había abarcado principalmente la
política de ajuste económico acompañada por la creación de un Fondo de
Emergencia Social (FES), convertido en 1990 en Fondo de Inversión Social (FIS).
Esto con la finalidad de mitigar los efectos del tratamiento de choque para los
sectores más vulnerables de la población boliviana.
El gobierno de Sánchez de Lozada fue apoyado por una
coalición sorprendente entre el MNR y uno de los pequeños partidos
Kataristas, el Movimiento Tupac Katari de Liberación Nacional (MRTK-L) cuyo
dirigente Víctor Hugo Cárdenas llegó a ser vice-presidente (Albó, 1994). Por
primera vez, un indígena llegó a un puesto tan alto en el gobierno boliviano,
hecho cargado de simbolismo que fue ocasión de celebración durante su
inauguración. Además el nuevo gobierno logró la adhesión del Movimiento
Bolivia Libre (MBL), pequeño partido de izquierda, y firmó un pacto de
gobernabilidad con la UCS.
Esta coalición de tecnócratas neo-liberales del MNR y
reformistas del MRTK-L y MBL llevó a una política caracterizada como
"social-reformismo neoliberal". Una reforma ministerial que creó
tres "superministerios" reflejó esta configuración. Los recién
creados Ministerios de Desarrollo Económico y de Desarrollo Sostenible iban a
encargarse de las decisiones macro-económicas y la ejecución de un programa
de privatización y capitalización, mientras que un Ministerio de Desarrollo
Humano iba a ocuparse del sector social y la implementación de políticas
inspiradas por el modelo del Fondo de Emergencia Social. Es decir, buscando la
cooperación de organizaciones locales y ONGs para la ejecución de proyectos
locales. Así se crearon dos "ministerios para los ricos" y un
"ministerio para los pobres" (Yaksic y Tapia, 1997).
En este marco el Ministerio de Desarrollo Humano fue
encargado de una política de participación popular que incluyó una amplia
descentralización administrativa. Es en este marco que se debería
operacionalizar un efectivo reconocimiento de la multiétnicidad y pluriculturalidad.
La Ley de Participación Popular (LPP), promulgada en abril de 1994, sería
el instrumento principal en el reconocimiento de la capacidad administrativa
de las autoridades indígenas.
Participación Popular
Hasta la promulgación de la
LPP, el nivel administrativo municipal había sido insignificante dentro de la
estructura administrativa boliviana. Solamente unos veinte municipios existían
efectivamente y aunque 10 % del presupuesto de la república fue destinada a
los gobiernos municipales, los municipios de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba
recibieron 90% de estas transferencias. Con la LPP las secciones de provincia,
que hasta entonces no tenían papel administrativo real, fueron elevadas al
nivel de municipio. De esta manera el número de municipios aumentó a más de 300.
La LPP amplió las competencias municipales, les transfirió la gestión de
varios servicios básicos y estableció el principio de distribución igualitario
por habitante de los recursos de coparticipación tributaria a los municipios.
La coparticipación aumentó del 10% hasta 20% del ingreso tributario nacional.
Dentro de sus territorios los municipios serían responsables no sólo del
desarrollo urbano sino también del rural. A fin de facilitar la participación
ciudadana, la ley reconoció como personalidad jurídica a las llamadas
Organizaciones Territoriales de Base (OTBs); es decir a las juntas vecinales,
comunidades campesinas y comunidades o pueblos indígenas (Molina, 1996;
Molina y Arias, 1996; Vadillo, 1997). Más tarde se reconoció también a los
sindicatos locales.[10]
La municipalización fue acompañada por la creación de
Comités de Vigilancia constituidos por representantes de los diferentes tipos
de OTB, incluyendo entonces a las comunidades o pueblos indígenas y respetando
su organización propia según sus "usos y costumbres".[11]
El Comité de Vigilancia tendría las atribuciones de orientar y vigilar la
inversión equitativa de los recursos municipales de coparticipación y de
controlar la ejecución del Plan Anual Operativo municipal que debería reflejar
las necesidades expresadas por las OTB.
Más tarde, en la legislación reglamentaria se creó también
la posibilidad de establecer distritos municipales indígenas. A diferencia
de los otros distritos municipales, en vez de un subalcalde nombrado por el
alcalde, en el caso de los distritos indígenas, la autoridad originaria sería
reconocida. La jurisdicción territorial de estos distritos debería coincidir
con la organización social indígena y por delegación estos distritos podrían
asumir un papel en la administración de servicios públicos y la ejecución de
proyectos en beneficio de la población.
Aunque la Ley de Participación Popular buscó tomar en
cuenta el debate sobre la reforma del Estado que se inspiró en el Katarismo y
en los aportes de sectores de algunos partidos políticos, la Iglesia Católica
y varios ONGs, ésta fue elaborada dentro de las esferas gubernamentales y
promulgada "desde arriba", lo que fue justificado con el argumento
de que una consulta amplia ciertamente no habría llevado a la redacción de una
ley.[12]
Asimismo, la reacción de las principales organizaciones indígenas nacionales
fue diferente. Mientras que el CIDOB, representando los pueblos de las tierras
bajas y con cierta afinidad con el MBL, saludó la ley como un paso adelante;
la CSUTCB por lo menos inicialmente rechazó la iniciativa con el argumento de
que se buscó imponer un nuevo formato de organización a través los OTB. Esta
actitud ciertamente influyó en el registro y el reconocimiento de las OTB en
el altiplano. Pero una vez iniciado el proceso de registro, éste se desarrolló
con relativa rápidez debido a que las organizaciones no podían perder esta
oportunidad de registro legal y de recibir recursos. Sin embargo, hay que
señalar que la adhesión de comunidades campesinas y sindicatos en vez de
comunidades indígenas o ayllus, con
un base territorial más extensa, fue favorecida por los administraciones
municipales, a menudo dominados por mestizos desconfiados de las posibles
implicaciones territoriales del reconocimiento de formas de autoridad
indígena. El registro de las OTB avanzó rápidamente, pero la formación de
Comités de Vigilancia, como era de esperar, fue más lenta y problemática.
Un problema importante en relación al reconocimiento de
autoridades indígenas en el marco de la LPP es que en muchos casos el mapa
administrativo no coincide con la organización social indígena, lo que
contribuye a la fragmentación de la organización social indígena y una
consecuente pérdida de capacidad de resistencia y su capacidad de dar soporte a
proyectos de desarrollo autogestionados. La figura del distrito municipal
indígena fue introducida a fin de remediar este problema pero suele ser de poca
útilidad. El número de distritos indígenas efectivamente establecidos fue
limitado por la actitud de los administraciones municipales celosas de su
poder. Además, las competencias de estos distritos no fueron definidas y por
lo tanto ellos dependen totalmente de la buena voluntad del alcalde municipal
(Orellana, 2000). La LPP resulta poco flexible cuando se trata de reconocer
la organización social indígena y sus formas de toma de decisiones y de autoridad
y más bien contribuye a su fragmentación.
Uno de los pretendidos efectos de la Ley de Participación
Popular era que fomentaría una nueva cultura política a través del aumento de
la participación indígena y campesina en el poder local. Sin embargo, en la
gran mayoría de los casos los Comités de Vigilancia no han logrado influir
realmente en la gestión municipal. Los Comités son altamente dependientes del
poder ejecutivo municipal y su existencia es meramente formal.
Otro problema aquí es que las organizaciones locales que
buscan participar en las elecciones municipales están obligadas a registrarse
bajo la sigla de un partido del ámbito nacional. Es decir que a este nivel se
desconoce la organización propia indígena. Esta solamente podría influir en la
gestión municipal a través de su representación en el Comité de Vigilancia.
Además, el requerimiento de registro a través de partidos politicos del ámbito
nacional a menudo llevó a nuevas formas de clientelismo y faccionalismo a nivel
local (Calla, 2000). Según la Secretaría Nacional de Participación Popular con
las elecciones municipales de 1995 candidatos indígenas y campesinas llegaron
a representar 28.6% de las 1,624 concejales en el país (SNPP, 1997). Sin
embargo, la influencia de estos consejales y su eficacia en la representación
de la causa indígena parece haber sido bastante restringida. La elección de
consejales indígenas también puede llevar a fricciones entre la organización
tradicional y la organización partidaria. Por otra parte, la falta de
experiencia así como la cultura política y la dinámica tradicional de autoridad
y liderazgo de los pueblos indígenas no son de facíl reconciliación con el
desempeño administrativo en los Comités de Vigilancia o los Consejos
Municipales (Booth, Clisby y Widmark, 1997; Ticona, Rojas y Albó,
1995:157-166).
Un verdadero reconocimiento de las formas de gobierno y
de autoridad indígena requería una revisión del mapa administrativo del país
a fin de crear ámbitos que viabilizaran los costumbres e instituciones
indígenas así como una verdadera devolución de competencias. En este respecto
se ha propuesto, por ejemplo, el establecimiento de municipios indígenas.
Sin embargo, las políticas gubernamentales van más bien en la dirección
opuesta y las notícias sobre la participación popular bajo el nuevo gobierno
Banzer (a partir de 1997) no dan lugar a mucho optimismo. La retórica anterior
que sustentó la participación y la causa indígena en el marco del proceso de
municipalización ha sido abandonado. A final de cuentas la municipalización
parece haber contribuido al resurgimiento y la consolidación de las élites
mestizas, golpeados y casi desaparecidads después de la reforma agraria, a
nivel local. Quizá la más clara tentativa de socavar aún más las débiles bases
de la participación a través de los Comités de Vigilancia es el Proyecto de
Ley de Municipalidades que va a sustituir la ley de 1985.[13]
En un primer borrador del proyecto se propuso que se incorporaran al Comité
de Vigilancia a "cooperativas y sociedades mercantiles, asociaciones y
fundaciones de carácter económico productivo y las que otorgan servicios
colectivos" y que en ningún caso la participación de tales organizaciones
sería menor al 33% del total de los miembros del Comité. En la última versión
del proyecto de Ley de Municipalidades, ya aprobado por la Cámara de
Diputados, se estipula que "Los Comités de Vigilancia conformarán, en un
plazo no mayor de noventa (90) días a partir de la promulgación de la presente
Ley un Consejo Consultivo, cuya función será de apoyar técnica y logísticamente
las acciones necesarias para el logro de los objetivos de la participación
popular y la promoción del crecimiento económico del Municipio. El Consejo
Consultivo estará integrado por delegados de los sectores productivos y de
servicios de mayor incidencia en el Municipio y de organizaciones medioambientales
y profesionales del mismo". Esto hace vislumbrar una creciente marginación
de las organizaciones populares y su reemplazo por sectores de las élites
locales.
La nueva legislación agraria y forestal
Si bien la reforma agraria de
1953 quebró el poder latifundiario en el altiplano boliviano, su contribución
al mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de la población de la
región quedó bastante limitada. Con el paso del tiempo las parcelas -desde
luego bastante pequeñas- adquiridas con la reforma pasaron por un proceso de
fragmentación mientras que las políticas agrícolas estaban volcadas hacia el
fomento de un sector comercial de larga escala en las tierras bajas (Tapia,
1994: 56-66; Thiesenhusen, 1995:58-66). De tal suerte, la distribución de
tierras en 1984 nuevamente fue bastante desigual. Según el censo de 1950,
80,000 propietarios (92% del total) con fincas de menos de 500 hectáreas
ocupaban 1.6 millones de hectáreas cultivables (o sea 5% del total), mientras
que unos 7,000 propietarios (8%) con propiedades que sobrepasaban las 500
hectáreas concentraban más de 31 milliones de hectáreas (95%). 31 años
después, sobre un total de 22.6 millones de hectáreas cultivables censadas[14],
unos 300.000 unidades (98%) de menos de 500 hectáreas ocupaban 3.3 millones de
hectáreas (15%) mientras menos de 6,000 unidades mayores de las 500 hectáreas
(2%) poseían más de 19 millones de hectáreas (84%). Estos datos, junto con el
registro lento y caótico de la tenencia y la corrupción[15],
hacían manifiesta la necesidad de una "reforma de la reforma".
Al inicio de los años 90, comenzaron a circular proyectos
legislativos para tal reforma. La meta principal de estos proyectos era la
titulación privada de la tierra y la apertura al mecanismo de mercado a fin de
lograr una redistribución. Sin embargo, bajo el gobierno de Sánchez de Lozada
el debate tomó nuevos rumbos. En 1994 el gobierno publicó un proyecto de ley
sobre la creación de un Instituto Nacional de la Tierra (INTI). El año
siguiente la CSUTCB, la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia
(CSCB) y la CIDOB publicaron una propuesta alternativa, la Ley INKA.
Negociaciones involucrando también al sector agroindustrial resultaron en una
propuesta consensuada sobre una reforma institucional. La idea era legislar
posteriormente sobre la modernización de la reforma agraria (Salvatierra, 1996;
Solón, 1995).
Después de varias crisis en las negociaciones y a pesar
de una "Marcha por la Tierra y el Territorio" hacia La Paz[16]
se promulgó la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, o "ley
INRA", en 1996. Esa ley ley no implica sencillamente una apertura al
mercado (Urioste y Pacheco, 1999) y reconoce varias formas de tenencia bajo el
concepto de la "función social" con la asunción que la producción de
ese tipo de tierra está principalmente destinada a la subsistencia de sus
habitantes campesinos e indígenas. Esas tierras no se pueden dividir, ni
embargar, ni vender solamente en la medida que no lo prohibe la ley. No están
sujetos al impuesto a la tierra. En esta categoría se encuentran el solar
campesino, la pequeña propiedad, las propiedades comunarias[17]
y las tierras comunitarias de origen (TCO). En contraste, la categoría de
tierras que deben cumplir una función "económico social" abarca la
mediana propiedad y la empresa agrícola y esas tierras sí pueden ser vendidas,
hipotecadas, embargadas y pagan impuesto a la tierra.
La Ley también contiene estipulaciones sobre la regularización
de los ocho territorios indígenas reconocidos después de la Marcha por el
Territorio y la Dignidad de 1990, así como 16 nuevos territorios en las tierras
bajas que fueron immovilizadas en vista de su futura regularización. Esos
territorios, con un área total de casi 15 millones de hectáreas, deberían ser
regularizados bajo el concepto de Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Sin
embargo, desde entonces el progreso en el proceso de regularización ha sido
sumamente lento. Este proceso incluye una fase de "saneamiento", lo
que implica la revisión y regularización de terrenos ocupados por terceros
dentro de los TCO. De esta manera los TCO están siendo convertidos en una
suerte de archipiélagos y el área realmente conferido a los pueblos indígenas
queda sustancialmente achicado. Para el caso de los Wehnayek, por ejemplo, se
estima que el territorio oficialmente reconocido puede ser reducido de 194,000
hectáreas a no más de 13,000 hectáreas, o sea que en realidad ellos reciben
solamente 8% del territorio reconocido (De Vries, 1997).
Además, aún cuando la Ley INRA estipuló que las TCOs
quedarían escrituradas dentro de los 60 días posteriores a su promulgación,
hasta la fecha ninguna de esas áreas ha recibido su título definitivo.[18]
El efecto de esta falta de voluntad política es particularmente perverso. La
Ley Forestal de 1996 permite la "conversión voluntaria" de las
concesiones forestales otorgadas anteriormente a la promulgación de esa Ley;
es decir, la renovación de las concesiones en el nuevo régimen legal. Ya que
las TCOs aún no han sido "debidamente reconocidas" -una acción que
les otorgaría derechos exclusivos a los bosques- las autoridades forestales
pensaron que era apto renovar las concesiones de tala de las empresas
comerciales que traslapan con las TCOs. Se arguyó que las empresas gozaban de
"derechos adquiridos" ya que sus concesiones fueron otorgadas antes
de dar inicio al proceso de reconocimiento de los territorios. Los nuevos
contratos tienen vigencia de cuarenta años. En julio de 1997 se emitieron 85
concesiones de tala en términos del régimen de "conversión voluntaria".
En 27 de los casos las concesiones renovadas se traslapan con las TCOs. Esto
afecta a seis de las ocho TCOs reconocidas y a una extensión de
aproximadamente 700,000 hectáreas. Los habitantes indígenas de las TCOs ni
siquiera fueron consultados (De Vries, 1997; 1998; Tamburini, 1997). Todo el
procedimiento viola los derechos otorgados en la Constitución nacional y otra
legislación así como en el Convenio 169 de la OIT y, después de una campaña
internacional la OIT ha iniciado una investigación de este caso (Hoekema y
Assies, 2000).
Aparte de la falta de cumplimiento con la legislación
vale destacar que la posición de las TCOs en la estructura administrativa
boliviana es precaria en extremo. No tienen ningún estatus independiente real
pero para propósitos prácticos caen en la jurisdicción de uno o varios
municipios. De tal suerte, por ejemplo, son los municipios que reciben parte de
los ingresos por patentes forestales relacionadas a la explotación de bosques
dentro de los áreas de las TCO y deciden su utilización, que según la Ley
Forestal debe ser encaminada al manejo de los recursos naturales. Son también
los municipios que reciben los recursos de coparticipación de la Ley de Participación
Popular. Es decir que los acuerdos comunales e intercomunitarios indígenas
son simplemente ignorados o, cuando mucho, le son otorgados un interés apenas
marginal. Como resultado, la gobernabilidad de los TCO por los mismos habitantes
indígenas queda severamente socavada, así como los prospectos para un
desarrollo autgestionado.
Mientras que los avances en materia de reconocimiento de
territorios indígenas en el Oriente boliviano son bastante limitados, para los
pequeños productores del altiplano la Ley INRA trae pocos beneficios. Aunque la
Ley no es plenamente de orientación mercantil, como es el caso de otras
legislaciones nuevas en América Latina, no se puede esperar mucho de los
mecanismos (reversión, expropiación, saneamiento) que podrían estimular una
redistribución de la tierra en favor de los pequeños propietarios. El mecanismo
de la reversión, por ejemplo, se aplica a las "tierras abandonadas"
de las propiedades medianas o grandes. Sin embargo, el "abandono" se
define en términos de pago del impuesto a la tierra en base al autovalúo por
el propietario, lo que hace muy difícil lograr una reversión. Los otros dos
mecanismos que podrían estimular una redistribución son igualmente endebles.
Sin embargo, el surgimiento y la diseminación del discurso
autonómico indígena, que articula demandas territoriales y de reconocimiento
de autoridades propias, recién ha llevado a demandas territoriales de nueva
índole en la región andina. Una primera petición de reconocimiento de un
territorio bajo la figura jurídica de las Tierras Comunitarias de Origen fue
entablada por los Uru del Lago Popoo y recién los Quechua de la Provincia Nor
Lipez han demandado unos 2.5 millones de hectáreas argumentando que la Ley
INRA "no solamente se aplica para las étnias del Oriente o Amazonia de
Bolivia, sino también para los pueblos indígenas del occidente de nuestro
país, esto por el principio de la generalidad de la ley" (Merz y
Calizaya, 1999).
Discusión
En este trabajo hemos analizado
algunos aspectos del proceso de reconocimiento de la multiétnicidad y
pluriculturalidad en Bolivia, uno de los primeros países en modificar su
Constitución al respecto y a menudo elogiado por sus avances en la materia.
Hemos enfocado principalmente la Ley de Participación Popular y la nueva
legislación agraria y forestal; legislación secundaria que supuestamente da
forma al nuevo marco constitucional. La Ley de Participación Popular ha sido
presentada como un mecanismo importante en el reconocimiento de formas propias
de orgnización indígena y de las autoridades tradicionales. La legislación
agraria de 1996 incluye la figura legal de las Tierras Comunitarias de Origen
como respuesta principal a las reivindicaciones territoriales.
La Ley de Participación Popular en cierta medida fue una
respuesta a la reivindicación de un estado multiétnico por diversos movimientos
indígenas y, en términos más generales, fue parte del proceso de transición
democrática en el país. Al mismo tiempo, la reforma estuvo marcada por las
políticas de municipalización y descentralización a la moda a nivel mundial y
fomentadas por los agencias multilaterales. En América Latina estas políticas
se dan en el marco del reajuste estructural y social y la búsqueda de una
nueva relación entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil. De
tal forma el reconocimiento de las OTBs y la conformación de los Comités de
Vigilancia dan continuidad y reelaboran la política de fondos de emergencia
que tenían por objetivo mitigar los efectos del ajuste estructural. Desde esta
perspectiva el objetivo es fomentar la descentralización y municipalización
no tanto en pos de una redistribución del poder sino de una mayor eficiencia
y eficacia estatal. Es en el marco de la política de adelgazamiento del
Estado y la promoción de un "ajuste social" que se busca una refuncionalización
de la sociedad civil (ONGs, solidaridad, iniciativa propia, organización
indígenas). En este contexto las políticas sociales están siendo reducidas a
programas enfocados a los grupos en situaciones de "extrema pobreza"
-entre ellos los indígenas- a fin de capacitarlos para su participación en
una sociedad cada vez más regida por el mecanismo del mercado.[19]
Así, la apertura de un cierto espacio para los pueblos indígenas no dejó de ser
muy limitado y, como hemos visto, a menudo lleva a una fragmentación de las
formas de organización social indígena y por lo tanto de su capacidad de
autogobierno. Además, hemos señalado que las presentes propuestas de reforma
de la legislación sobre municipios tienden a marginar a las organizaciones
populares y a fortalecer la posición de las élites locales que a final de
cuentas suelen ser los beneficiarios principales de las políticas de municipalización.
En lo que concierne el reconocimiento de las territorios
indígenas en las tierras bajas bolivianas hemos señalado que éste es un
proceso sumamente lento y que la forma de regularización a menudo lleva a una
disminución del área así como a su fragmentación, sin hablar de la
superimposición de concesiones forestales que vulneran los derechos indígenas
constitucionalmente reconocidos y dejan entrever las prioridades gubernamentales.[20]
Al mismo tiempo, la posición institucional de los territorios es bastante débil
puesto que en lo que concierne su administración dependen de los municipios
en donde se encuentran.
Como lo señala Vadillo (1997:343) ésta ha sido una política
deliberada. Se reconoció el derecho al territorio como derecho colectivo de
propiedad y no de administración pública. Se negó "la posibilidad de
administraciones locales autónomas, que en un país de mayorías indígenas
pudiera poner en peligro la gobernabilidad e integridad nacional". Los
procedimientos gubernamentales involucran la separación de la territorialidad y
el autogobierno íntimamente relacionados desde el punto de vista indígena. La
gobernabilidad de los territorios indígenas según sus propios criterios, y por
lo tanto su viabilidad como unidades para un desarrollo autodeterminado, se
sacrificó en nombre de una visión específica de gobernabilidad y de desarrollo
nacional. En este punto una comparación con la situación en Colombia resulta
interesante. En éste país los resguardos
también han sido reconocidos como propiedad privada colectiva. Ahora bien,
aunque la Constitución Colombiana de 1991 no incluye la propiedad privada
entre los derechos fundamentales, en su jurisprudencia la Corte Constitucional
ha establecido que en el caso de los resguardos la propiedad colectiva sí debe
ser considerado un derecho fundamental. Para los pueblos indígenas, la Corte
argumenta, el territorio es la base material para su integridad cultural,
social y económica (que incluye la autonomía en la organización y gobierno de
su territorio) protegida por la Constitución en tanto derecho fundamental
(Hoekema y Assies, 2000).
Podemos concluir que los avances en el reconocimiento
de derechos indígenas en Bolivia no son tan grandes como a menudo ha sido
sugerido. Sin embargo, al mismo tiempo tenemos que dar cuenta del hecho de que
la búsqueda de un nuevo modelo multicultural no se puede restringir a la
cuestión de la territorialidad como espacio identitario o de autonomía. La
conformación de un Estado multiétnico y pluricultural involucra la búsqueda
de un equilibrio entre el respeto por la autonomía de las instituciones
indígenas por una parte y, por la otra, la participación indígena en el
Estado y sus instituciones (Assies, Van der Haar y Hoekema, 2000). En el
contexto de la transformación de la economía y de la sociedad boliviana y la
modificación del escenario político que hemos señalado, la reconfiguración y
resignificación de la ciudadanía parece ser el gran reto para la renovación
del discurso y las prácticas políticas de los movimientos indígenas. Si en
este momento las organizaciones indígenas bolivianas están atravesando un
momento de reflujo y de reorganización, los acontecimientos en países vecinos
hacen vislumbrar una dinámica a nivel continental que apunta un peso
creciente de las políticas de identidad en el escenario político y por lo tanto
una influencia importante en los procesos de reforma y reconfiguración de
los estados y las sociedades latinoamericanos en los tiempos venideros.
revisada 24/01/00
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