Indigenous Rights in Latin America.
Comentario: el Texto analiza el marco
legal internacional de protección de los pueblos indígenas, indicando sus
alcances y límites, y el conflicto irresuelto respecto de los términos
pueblo-población, tierra-territorio y las demandas autonómicas. Ubica el
proceso de reformas constitucionales que reconocen derechos indígenas en AL, en
el marco de una dobre transición, hacia la democracia y hacia el
neoliberalismo. De esa doble tendencia es que se genera una tensión entre
protección de derechos y reconocimiento de la multiculturalidad, de una parte,
y de otra, el abandono de políticas protectoras y reducción del derecho a la
tierra, entre otros, dentro del marco neoliberal de mercado.
Nota: El documento ha sido enviado
por su autor para su difusión y debate en ALERTANET. Para cualquier forma de
reproducción, comunicarse con el autor. ALERTANET
alertanet@hotmail.com http://geocities.com/alertanet/index.html
LA
SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
EN EL
CONTEXTO LATINOAMERICANO
Texto preparado para el evento
"Unidos en la diversidad por nuestro derecho al territorio". Programa
de Pueblos Indígenas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Julio de
2000, Sta Cruz, Bolivia.
Willem Assies assies@colmich.edu.mx
El Colegio de Michoacán, Centro de Estudios Rurales, Zamora, Mich.,
México.
INDICE
PRIMERA
PARTE: EL ENTORNO INTERNACIONAL
1.1. INTRODUCCIÓN
1.2. LOS PACTOS DE 1966:
EL SESGO INDIVIDUALISTA-CULTURALISTA
1.3. PUEBLOS, TERRITORIOS
Y LA LIBRE DETERMINACIÓN
1.3.1.
El Convenio 169 de la OIT
1.3.2.
El Grupo de Trabajo y la OEA: ¿derecho emergente?
1.3.3.
La biodiversidad y el ambientalismo.
SEGUNDA
PARTE: DESAFIOS EN AMERICA LATINA
2.1. LAS REFORMAS DEL
ESTADO Y LA "DOBLE TRANSICIÓN"
2.1.1.
De las reformas agrarias del Siglo XX a la "reforma de la reforma"
2.1.2.
La Amazonía y los territorios
2.2. TERRITORIOS Y
AUTOGOBIERNO
2.3. CONCLUSIONES
PRIMERA PARTE: EL ENTORNO INTERNACIONAL
1.1. INTRODUCCIÓN
Quisiera agradecer mucho
a los organizadores de este evento por haberme invitado y los felicito por reunir
tanta gente de diversos sectores a fin de debatir un asunto de sumo interés.
Creo que voy a aprender mucho y espero que puedo aportar algo al debate.
Me toca hablar sobre
"La situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas en el
contexto Latinoamericano". Resulta que hablando de los "derechos
humanos de los pueblos indígenas" topamos directamente con una cuestión
central. Hace unos veinte años estabamos hablando en términos de los derechos
humanos de los individuos perteneciendo a las minorías étnicas. Hoy día este
enfoque individualista ha dado lugar a un mayor énfasis en el colectivo, el
"pueblo". Este cambio de énfasis se debe largamente al surgimiento de
movimientos indígenas o indios en varias partes del mundo que han insistido de
ser tratados como "pueblos". ¿Qué tan importante es ser llamado de
"pueblo" y no "minoría" o "población"?
En la jerga jurídica
internacional estás distinciones son importantes. Dicha terminología tiene como
punto de partida y como referencia las declaraciones y Pactos de las Naciones
Unidas sobre Derechos Humanos: la Declaración Universal de 1948, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ambos de 1966 y en vigor
desde 1976 con la ratificación de los mismos por un número suficiente de
Estados. Los fundamentos sobre los que descansa la Declaración Universal son 1.
el de la igualdad entre todos los seres humanos; y 2. el de la
no-discriminación. Mientras la Declaración Universal es una declaración, los
pactos son instrumentos jurídicos vinculantes y tienen carácter de ley interna
en los Estados que los ratifican. Por mucho tiempo esos dos Pactos de 1966
fueron el sustento legal principal en la defensa de los derechos indígenas.[1]
1.2. LOS PACTOS DE 1966: EL SESGO INDIVIDUALISTA-CULTURALISTA
Los dos Pactos adoptados
por la Asamblea General de la ONU en 1966 proveen los instrumentos para la
implementación de los Derechos Humanos consagrados en la Declaración.
Es solamente en el Pacto
sobre Derechos Civiles y Políticos que encontramos un artículo que se refiere a
la llamada "problemática de las minorías":
“En
los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o ligüísticas, no se
negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les
corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia
vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y emplear su propia
idioma”. (Art. 27)
Así el artículo busca dar
proteger la "integridad cultural". La redacción del artículo, sin
embargo, es vaga y muy débil. En primer lugar, no queda claro quién decide si
existen o no minorías dentro de un Estado. Los gobiernos latinoamericanos nunca
han reconocidos la existencia de "minorías" en sus territorios. En
segundo lugar, el artículo 27 no reconoce derechos a las minorías como tales si
no a "personas que pertenezcan a dichás minorías". Es decir que tiene
un sesgo individualista muy fuerte. Además, la orientación es culturalista.
Sin embargo, el artículo
ha sido la base de decisiones favorables a los pueblos indígenas por parte del
Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la Comisión Interamericana
sobre Derechos Humanos de la OEA. En 1985, por ejemplo, la Comisión invocó este
artículo en favor de los Yanomami en Brasil. Según la Comisión las invasiones
de las tierras ancestrales de los Yanomami no solamente amenazaron su bienestar
físico sino también su cultura y sus tradiciones. La Comisión, por lo tanto,
recomendó que el gobierno brasilero proceda a asegurar las fronteras de una
reserva para los Yanomami (Anaya, 1992). Bajo presión internacional, una
reserva de 9 millones de hectáreas fue creada en 1992 en el contexto de las
preparaciones para la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro.
Este caso nos permite
observar que el derecho a la "integridad cultural" puede ser
interpretado de forma amplia, incluyendo la base material de las prácticas
culturales, es decir la tierra y las practicas económicas tradicionales (cf.
Assies, 1994:39). Por otro lado, el artículo también da un cierto sustento para
la protección de los derechos de grupo puesto que el derecho a una idioma
propia solamente puede ser ejercido en una colectividad. Asimismo, el artículo
puede dar sustento a prácticas de "discriminación positiva" (affirmative action).
Sin embargo, ni la ONU ni
los organismos regionales, tales como la OEA están dotados de mecanismos para
obligar a los Estados a cumplir con sus compromisos internacionales. Además, el
acceso a los mecanismos de denuncia es bastante limitado. Los Pactos establecen
comisiones cuya misión es evaluar el cumplimiento del Pacto. La limitación está
en que estas Comisiones solamente pueden recibir "comunicaciones" de
los Estados miembros, pedir informes de los gobiernos o pedir informes
preparados por sus "Relatores Especiales". En relación a los
"informes" tenemos el ejemplo de las organizaciones no
gubernamentales mexicanas que prepararon un "Informe Alternativo"
para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y participaron en
una sesión especial de dicho Comité en Ginebra en Diciembre de 1999. En sus
observaciones finales el Comité expresa, entre otras cosas, su preocupación por
la condición persistente de la poblaciones indígenas y recomienda que el Estado
mexicano supervise y regule el papel de las fuerzas armadas o paramilitares
para garantizar que los programas de desarrollo y asistencia social se lleven a
cabo con la participación activa de la población y sin la interferencia de las
fuerzas armadas (Suplemento La Jornada, 21-1-2000).
Igualmente, en Noviembre
de 1999, México fue visitado por la Alta Comisionada de Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, Mary Robinson, quien investigó las prácticas mexicanas en
relación a la procuración, impartición y administración de Justicia en un país
que está conduciendo una guerra de baja intensidad en el Estado de Chiapas.
México esta en la mira del sistema de la ONU y esto ciertamente ayuda a
proteger mejor los derechos humanos.
Podemos concluir que los
instrumentos discutidos brindan alguna protección a los pueblos indígenas pero
que también tienen importantes limitaciones:
1.
uno es el sesgo individualista. Por ello se hace necesario un razonamiento
bastante complejo a fin de sustentar que, por ejemplo, el derecho colectivo a
la tierra es fundamental para asegurar la "integridad cultural";
2.
segundo, los instrumentos están destinados básicamente a los Estados miembros
de los Pactos y son poco accesibles a ciudadanos o grupos de ciudadanos;
3.
tercero, las Comisiones y Comités tienen un instrumentario limitado para hacer
cumplir sus recomendaciones o las obligaciones pactadas por los Estados
miembros. Es ante todo bajo la vigilancia de redes de solidaridad y la publicidad
que avanza en la protección de los derechos indígenas.
1.3. PUEBLOS, TERRITORIOS Y LA LIBRE DETERMINACIÓN
Ahora bien, además de la
protección universal de los Derechos Humanos y la protección específica a
personas pertenecientes a minorías, el instrumental internacional contiene un
tercer elemento que muchos consideran básico para la lucha de los pueblos
indígenas (Stavenhagen, 2000:51). En ambos Pactos mencionados el Artículo
Primero reza:
Todos
los pueblos tienen el derecho a la libre determinación. En virtud de este
derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su
desarrollo económico, social y cultural.
Tenemos aquí la manzana
de discordia del debate sobre los derechos de los pueblos indígenas en los
últimos años.
Básicamente, el discurso
de los movimientos indígenas que surgieron a lo largo del continente en las
últimas décadas se centra en la libre determinación o la autonomía fincada en
un territorio como el espacio para un desarrollo auto-determinado y para el despliegue
de sus propias formas de gobierno y jurisdicción. Insisten que no son
"minorías" ni "poblaciones" sino "pueblos" y por
lo tanto derechohabientes a la libre determinación.
Resulta que los términos
"pueblos", "territorio" y "libre-determinación"
son altamente controvertidos en el debate sobre los derechos indígenas. Es por
estas disputas que las propuestas para una Declaración Universal de los
Derechos sobre los Pueblos Indígenas y una Declaración similar de la
Organización de los Estados Americanos se encuentran estancadas en las
comisiones correspondientes de las dos organizaciones. En contraste, el
Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989 llegó a contener
los términos "pueblos" y "territorio".
1.3.1. El Convenio 169 de la OIT
Convenio 169 de la OIT
es, sin lugar a duda, el instrumento jurídico más importante por ser el único
instrumento internacional ya ratificado[2] que se refiere
específicamente a los derechos de los "pueblos" indígenas. Para los
indígenas presentes en la elaboración del Convenio[3] la inclusión del término
pueblo fue considerado un logro de gran importancia porque abrió una
perspectiva sobre el derecho para determinar libremente su estatus político así
como su propio desarrollo económico, social y cultural. Sin embargo, la
utilización del término en la Convención 169 esta provisto de un candado:
“La
utilización del término "pueblos" en este Convenio no deberá
interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a
los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional.”
¿Qué quiere decir eso?
Antes de todo hay que señalar que a pesar de que en el derecho internacional,
como la Carta de la Naciones Unidos de 1945, se habla de pueblos, el término
nunca ha sido definido de manera satisfactoria. En efecto, la organización de
los Naciones Unidas no es una organización de naciones ni de pueblos si no una
organización de Estados. A pesar de la ideología decimonónica del estado-nación
y la idea de que a cada nación le corresponde un Estado, de hecho Estado y
nación o pueblo son entes muy diferentes. La mayoría de los Estados existentes
abarcan varios pueblos (y minorías) entre los cuales a menudo existen
relaciones a-simétricas de dominio. Para América Latina podemos dar por sentado
que, como se dice, "el Estado precede la nación". Cabe recordar
también que el indigenismo mexicano fue concebido como una política estatal
para "forjar la patria". Las reformas constitucionales que han
sobrevenido en los países latinoamericanos en los últimos tiempos así como la
ratificación del Convenio 169 de la OIT significan una ruptura, por lo menos
simbólica, con la ideología nacionalista decimonónica. Incluso se ha dicho que
tal vez estamos entrando en una era de constitucionalismo pos-nacionalista que
permite sentar las bases para una nueva convivencia entre pueblos.
Pero retomamos nuestra
cuestión: ¿Que significa que la adopción del termino "pueblo" no confiere
los derechos atribuidos a los pueblos en el derecho internacional? Muy
escuetamente podemos recordar que los derechos de los pueblos fueron definidos
paulatinamente en la época de la post-guerra y en el marco del proceso de
descolonización. En ese marco surgieron tres opciones para los pueblos
colonizados:
1.
la independencia soberana;
2.
la libre asociación;
3.
la incorporación.
Estas tres opciones
fueron complementadas con la llamada doctrina del "agua azul" o del
"agua salada". Esto quería decir que el derecho a la libre
determinación fue limitado a los pueblos colonizados que vivían en territorios
separados del Estado colonizador por "aguas azules". En otras
palabras, los pueblos afectados por lo que pronto se iba llamar el "colonialismo
interno", no tuvieron el derecho a la libre determinación. Les quedó
vetada una de las tres opciones: la independencia soberana o la secesión del
Estado colonizador. Se puede argumentar, por lo tanto, que estos pueblos
quedaron sin opción puesto que si la opción de la independencia estaba vetada,
la opción por la libre determinación queda vacía (Assies, 1994).
Sin embargo, en el debate
sobre los pueblos indígenas y sus derechos y la interpretación del Convenio 169
ha surgido la noción de la "autodeterminación interna" o sea un
cierto grado de autodeterminación en el marco del Estado en el cual se
encuentran y aquí llegamos al meollo de las disputas actuales sobre "las
autonomías" y las reformas de Estado que éstos requerían. Tocaré el tema
más adelante. Por el momento, podemos señalar que el Convenio 169 da cierto
sustento legal para el reclamo de la "autodeterminación interna" en
sus artículos 7, 8, 9. Esos artículos se refieren al derecho de los pueblos de
decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo y al
derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias así como un cierto
grado de jurisdicción.
Asimismo, el Convenio 169
adopta el término "territorio". El artículo 14 dice,
prescriptivamente, que "(D)eberá reconocerse a los pueblos interesados
los derechos de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente
ocupan". Con cierta ambigüedad, por no referirse al Artículo 14, el
Convenio 169 aclarece que
La
utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 deberá
incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de
las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera.
(Art. 13)
De esta manera el Convenio se refiere a la "hábitat" principalmente en términos de recursos utilizados. Aunque se mencione la importancia especial de la tierra para las culturas y valores espirituales de los pueblos indígenas, no se establece una clara vinculación con las "costumbres e instituciones propias" mencionadas en el mismo Convenio. El Convenio 169 trata el "territorio" como recurso, por un lado, y como espacio espiritual, por el otro, pero evita hablar del territorio como espacio político o de jurisdicción.
Sin embargo, el Convenio
169 se ha convertido en una norma importante en las luchas por los derechos
indígenas y una referencia primaria para las reformas constitucionales y
legales en los países latinoamericanos. En México, por ejemplo, los Acuerdos de
San Andrés (1996) retoman muchas de las formulaciones del Convenio. La
ratificación del convenio, que lo convierte en ley nacional, obliga a la
compatibilización de la Constitución y de la legislación nacional con los
contenidos de dicho Convenio. Como se sabe, en México estas reformas están
estancadas.
Además de proporcionar el
único marco jurídico vigente en materia específica de derechos indígenas el
Convenio 169 hace posible la presentación de reclamaciones ante la Oficina
Internacional del Trabajo que puede iniciar una investigación y, en caso
necesario, la queja puede llegar a la Corte Internacional de Justicia. Como se
sabe, la CIDOB ha denunciado el otorgamiento de 27 concesiones forestales
sobrelapados en territorios indígenas "inmovilizados".
Un caso exitoso de
protestas basadas en el Convenio 169 es el del Río Balsas en Guerrero, México.
Mediante intensas protestas y una denuncia ante la OIT, los pueblos nahua
consiguieron la suspensión de la construcción de una represa en su territorio
en 1992. Este éxito estaba relacionado al hecho de que México acababa de
ratificar el Convenio 169 y de modificar el Artículo 4. constitucional en medio
de las conmemoraciones del V centenario. Para no arruinar la fiesta, Presidente
Salinas suspendió el proyecto (García, 2000).
El caso de una comunidad
huichola en México es ilustrativo de los límites del sistema de la OIT. En 1993
los huicholes de San Andrés Comiata presentaron ante la OIT una solicitud para
que el gobierno mexicano cumpliera los artículos 13 y 15 del Convenio,
referentes a la territorialidad. Tres años después, la OIT respondió a los
huicholes que debían presentar su demanda apoyados por un sindicato, su
gobierno o un grupo de trabajadores. Finalmente, en 1998 la OIT recomendó al
gobierno mexicano reconocer la propiedad huichol sobre las 129 mil hectáreas
que ocupan. Desde entonces, y pese a que el gobierno anunció el acatamiento de
la exhortación, no parece haber avances en el asunto. Como parte del
seguimiento de la OIT se formó un grupo de especialistas para analizar los
informes presentados. Sin embargo, la OIT no puede obligar al gobierno mexicano
a cumplir la recomendación. Para esto, la única vía es la opinión pública
nacional e internacional o la generación de presión política en el contexto de
negociaciones internacionales, por ejemplo en las negociaciones México-Unión
Europea para la firma de un Tratado de Libre Comercio. En el interin, una Red
de Abogadas y Abogados por los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas
anunció que llevaría el caso a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(La Jornada, 17-8-99).
Otro caso es el de los
wixárikas en México, quienes presentaron una reclamación sobre incumplimiento
del Convenio 169 en 1998. El Comité encargado de la reclamación sencillamente
asumió la validez de los argumentos que presentó el gobierno mexicano y no dio
oportunidad a que fuese contraargumentada por los reclamantes (Gómez, 1999).
Podemos concluir de esta
breve revisión:
1.
que el Convenio 169 se ha convertido en un importante referencia por ser el
único instrumento legal específico vigente y por la inclusión simbólicamente
significativa de los términos "pueblos" y "territorios";
2.
que una lectura detallada del Convenio -que no cabe aquí-, muestra que el mismo
da fundamento a ciertos derechos, pero también revela muchísimos candados;
3.
que el proceso de reclamación ante la OIT a menudo lleva mucho tiempo, como
demuestra el caso de los huicholes;
4.
que la aplicación del Convenio ha sido errática. Aparentemente, la resistencia
por parte de los gobiernos, que forman parte de los comités y comisiones
tripartitas de la OIT esta creciendo ante la apropiación política del Convenio
169 por parte de los movimientos indígenas (Gómez, 1999);
5.
que la OIT dispone de pocos mecanismos efectivos para hacer cumplir sus
recomendaciones. Ésto depende más bien de la presión de la opinión pública o de
presiones diplomáticas.
1.3.2. El Grupo de Trabajo y la OEA: ¿derecho emergente?
Si el Convenio 169 no
establece un vínculo claro entre territorio y ejercicio de autoridad y
jurisdicción, los proyectos de Declaraciones del Grupo de Trabajo sobre
Poblaciones Indígenas de la ONU y el proyecto de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de la OEA sí establecen tales vínculos. Los dos proyectos
contienen referencias claras al derecho al autogobierno y al mantenimiento de
sus instituciones políticas y formas de hacer justicia. Por ejemplo, el
proyecto de la OEA, versión 1997, decía
Los
pueblos indígenas tienen derecho a determinar libremente su status político y
promover libremente su desarrollo económico, social, espiritual y cultural, y
consecuentemente tienen derecho a la autonomía o autogobierno en lo relativo a,
inter alia, cultura, religión, educación, información, medios de comunicación,
salud, habitación, empleo, bienestar social, actividades económicas,
administración de tierras y recursos, medio ambiente e ingreso de no-miembros;
así como a determinar los recursos y medios para financiar estas funciones
autónomas. (Art. XV.1)
Así los dos documentos
han sido considerados ejemplos de derechos indígenas emergentes y de una nueva
normatividad internacional. Sin embargo, los dos proyectos se encuentran
entrampados en la maquinaria de los Organismos respectivos. El proyecto del
Grupo de Trabajo de la ONU está siendo debatido en la Comisión de Derechos
Humanos del Organismo desde 1994 y el proyecto de la Comisión Interamericana
está siendo estudiado por un grupo de trabajo. El motivo de este estancamiento
es el mismo: la rechazo por parte de los Estados a utilizar los términos
"pueblos", "territorios" y "autodeterminación".
El título de trabajo del proyecto de la OEA ahora ya no se refiere a
"pueblos" sino a "poblaciones".
Los dos proyectos son
proyectos para Declaraciones. Esto implica que, una vez aprobados, no serán
vinculantes sino marcos de referencia morales en los debates sobre los derechos
indígenas. Debido a la fuerte presión por parte de los Estados para eliminar
los términos en los cuales insisten las delegaciones indígenas el futuro de
estas Declaraciones es incierta.
Ante la ausencia de un
instrumento específico sobre derechos indígenas, el sistema jurisdiccional de
la OEA tiene un papel importante en la defensa de los derechos humanos de los
pueblos indígenas. Cualquier individuo o grupo, a menudo las ONGs dedicadas a
la defensa de los derechos indígenas, desempeñan un papel importante, pues
pueden llamar la atención de la Comisión de la OEA sobre violaciones de los
Derechos Humanos. Si la Comisión acepta el caso, lo investiga y puede
recomendar al gobierno correspondiente rectificar la situación. Si el gobierno
en cuestión no cumple la recomendación, la Comisión puede hacer público el caso
y así ejercer presión pública o moral. La otra posibilidad es llevar el caso a
la Corte Interamericana en Costa Rica, si el Estado en cuestión ha aceptado la
jurisdicción de esta Corte. En 1998, por primera vez, la Comisión llevó un caso
a la Corte Interamericana. Es el caso de la comunidad de Awas Tingni en
Nicaragua que protesta la explotación de los recursos forestales en su
territorio (Acosta, 1999).
Un ejemplo de la acción
de la Comisión son los informes sobre los países miembros que incluyen
capítulos específicos sobre la situación de los derechos indígenas. En Bolivia,
la Comisión investigó la masacre de Amayapampa y propuso unas recomendaciones en
1997. En Suriname, la Comisión llevó a la Corte Interamericana unas quejas
individuales. En Paraguay, la Comisión se ocupó de la demanda territorial del
pueblo Aché Guayki y logró la adopción de unas medidas en beneficio de este
pueblo. En Colombia, la Comisión recomendó la suspensión de las exploraciones
por parte de Occidental Oil en la cercanía del territorio reconocido de los
U'wa.
Podemos concluir, por un
lado, que el "derecho emergente" se encuentra bastante estancado por
la disputa sobre los términos a emplear. Por otro lado, la ONU y la OEA han
surgidos como importantes plataformas para la difusión de la causa indígena. La
inclusión de capítulos específicos sobre la situación de los indígenas en los
Informes por país, y la presencia de misiones y la asistencia técnica, son
parte de una red internacional que parece incomodar a los Estados.
1.3.3. La biodiversidad y el ambientalismo
Recién los nuevos
tratados sobre el medio ambiente y la biodiversidad han llegado a incorporar
referencias a los indígenas, por ejemplo en la Declaración sobre Medio Ambiente
y Desarrollo (Rio de Janeiro, 1992) o en la Agenda 21. Por otro lado, los
mismos movimientos indígenas han adoptado un nuevo discurso "verde".
Esto se relaciona con la relativa accesibilidad del régimen ambiental
transnacional,[4] en contraste con el
régimen de los derechos humanos, que desde un inicio funcionó como un
importante vehículo para la expresión de los reclamos de los pueblos indígenas.
Ahora, si bien es cierto que esas declaraciones y otros instrumentos toman
cuenta de los derechos indígenas en cierta forma, hay que señalar que no pueden
ni deben ser los vehículos principales para el reconocimiento de los derechos
indígenas.
En círculos del Banco Mundial,
ahora se considera el reconocimiento de un "modo territorial" de la
tenencia de la tierra, a fin de mejorar el manejo del bosque tropical en
América Latina. En contraste con el modelo de gestión de los parques
convencionales o de las áreas de reserva, que difícilmente toman en cuenta a los pueblos indígenas, en
el manejo del medio ambiente, el BM los considera administradores activos y
partícipes de modelos de co-gestión (Davis y Wali, 1993).
Creo que se debe evitar
este tipo de aproximación.[5] De hecho, el documento
del Banco Mundial propone una "relación contractual" mediante la cual
se da a los pueblos indígenas un reconocimiento jurídico y el control de
grandes extensiones de bosque a cambio de un compromiso de conservar el ecosistema
y proteger la biodiversidad. Para los movimientos indígenas la vinculación con
el activismo ambientalista transnacional abrió nuevas oportunidades y les
facilitó nuevas posibilidades, pero esto puede también puede ser una trampa. En
primer lugar, la tendencia resultante de condicionar los derechos indígenas a
la preservación ecológica implica una forma de paternalismo ecológico y una
instrumentalización de los indígenas. Este eco-paternalismo igualmente subyace
en los "principios y orientaciones" sobre pueblos indígenas en áreas
protegidas desarrollados por la International
Union for the Conservation of Nature (IUCN) y el World Wildlife Fund WWF). El Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo y otras instancias multilaterales simplemente consideran los asuntos
indígenas como asuntos ecológicos. Bajo la "relación contractual" los
territorios se convierten en espacios de autonomía muy estrechos si los Estados
reservan para sí los derechos a los recursos del subsuelo y regulan fuertemente
el uso de los que están encima de él.
En segundo lugar, este
enfoque presenta a los pueblos indígenas como ecologistas natos. De esta
manera, se obstaculiza una aproximación seria a las demandas de los pueblos
indígenas. Al mismo tiempo nos impide desenredar las causas reales de la
degradación ambiental, y cuestionar la sustentabilidad del modelo de desarrollo
predominante y las relaciones de poder que lo sostienen.
En tercer lugar, hay que
señalar que el vínculo entre el ambientalismo y el movimiento indígena es
particularmente fuerte en el contexto amazónico. Esto ha resultado en un
enfoque desproporcionado en esta región. Mientras que algunos pueblos de esa
zona se han beneficiado de cierta manera, la gran mayoría de la gente indígena
queda fuera del horizonte de esta representación de los "pueblos
indígenas". Esto significa que se presta relativamente poca atención a la
mayoría de los indígenas quienes, si viven en áreas rurales, están sujetos a
las políticas nacionales de la individualización de los títulos a la tierra y la
mercantilización, en el marco de las políticas neoliberales. Según la retórica,
esas "reformas de la reforma" buscan elevar la seguridad de la
tenencia. Sin embargo, unos amigos que investigaron este proceso en Honduras,
han argumentado que más bien se debería hablar de una "modernización de la
inseguridad".
Antes de abordar la
cuestión del desarrollo de la legislación sobre tierras y territorios en el
nivel de los Estados latinoamericanos, permítanme resumir rápidamente unas
conclusiones de nuestra revisión de las principales normas internacionales
vigentes y emergentes:
1. hemos visto que lta
normatividad esta basada en tres conceptos principales: a. los derechos humanos
universales; b. las normas sobre protección de minorías; y c. el concepto de la
libre determinación de los pueblos;
2. hemos visto que la
noción de la libre determinación ha tomado un lugar cada vez más central en las
demandas indígenas y que ésto encuentra una fuerte oposición por parte de los
Estados. Si bien los Estados admiten argumentos basados en la defensa de la
"integridad cultural", rechazan la noción de la libre determinación
bajo la alegación de que ello podría conducir al país a la balcanización. Es
por eso que los proyectos de Declaración para la ONU y para la OEA se encuentran
estancados;
3. hemos visto que a
pesar de sus debilidades y candados, el Convenio 169 se ha convertido en
un importante marco de referencia en los debates sobre derechos indígenas y
reformas legislativas.
4. hemos visto que existe
una maquinaria de monitoreo de la situación de los derechos humanos, incluso
los de los indígenas. La OIT y la OEA son organizaciones que pueden pedir a los
gobiernos rendir cuenta de las situaciones de violación de derechos indígenas,
hacer recomendaciones y presionar por su cumplimiento. Sin embargo, en muchos
casos ello supone un proceso difícil, que depende en gran medida de la
movilización de la opinión pública local y internacional;
5. hemos tratado
brevemente la cuestión de la relación entre demandas indígenas y ambientalismo.
El “reverdecimiento” del discurso indígena ha facilitado conseguir
algunas demandas. Sin embargo, existe el riesgo de que se convierte en una
trampa que obstaculice tanto el tratamiento serio de la cuestión ambiental como
de las propias demandas indígenas.
SEGUNDA PARTE: DESAFIOS EN AMERICA LATINA
2.1. LAS REFORMAS DEL ESTADO Y LA "DOBLE TRANSICIÓN"
Al tratar de las
cuestiones en relación a las tierras y territorios tenemos que recordar, antes
de todo, el contexto en el cual surgen los nuevos movimientos indígenas. Este
contexto esta definido en gran medida por el agotamiento de los proyectos
Nacional-Desarrollistas así como el agotamiento de la forma
Burocrático-Autoritaria de gobierno.[6] Este agotamiento de los
"modelos" anteriores dio lugar a lo que podemos llamar una
"doble transición" (Van Cott, 2000). Cabe señalar asimismo que este
proceso se dió en el marco de la "globalización". Por un lado se
trata de un ajuste a las nuevas condiciones económicas y políticas "globales".
Por otro lado se trata de una transición hacia "la democracia". Esa
coyuntura de la "doble transición" dió paso a procesos altamente
ambiguos de reforma de los Estados latinoamericanos. Las reformas son el
resultado de conflictos, confluencias y acuerdos entre los diversos actores
sociales así como de presiones "desde arriba" y "desde
abajo". Mientras que por un lado las reformas constitucionales y del
Estado responden a las exigencias y orientaciones de los mecanismos
multilaterales, por otro lado no pueden dejar de tomar en cuenta ciertas
expectativas de la población local generadas en el marco de los procesos de
"transición democrática".
Vale recordar también que
ahora se habla de la "segunda generación" de reformas. La
"primera generación" trataba principalmente del ajuste fiscal, la
reducción del Estado, las privatizaciones y la apertura hacia el mercado
externo. En un segundo momento, la demanda por la mera reducción del Estado se
trasladó hacia la necesidad de fortalecer las instituciones públicas, de forma
que pudiesen garantizar el buen funcionamiento de un mercado competitivo, y
crear las condiciones para la inserción más ventajosa de la economía nacional
en el contexto internacional (Fleury, 1999).
Esta breve
caracterización del proceso de las reformas nos brinda un marco para la
discusión de las llamadas "reformas de la reforma" a través de las
cuales se busca reanimar y reorientar al sector agrario.
2.1.1. De las reformas agrarias del Siglo XX a la "reforma de la
reforma"
Las reformas agrarias del
siglo pasado se hacían en el marco de una reorientación económica. El modelo
Nacional-Desarrollista sustituyó la economía agro-exportadora implantada a
partir de la Colonia. Esas reformas agrarias, unas revolucionarias y otras en
el marco de la Alianza para el Progreso, se dieron bajo el lema de "tierra
para quien la trabaja" y fueron orientadas por ideas sobre la
"función social de la tierra". Un objetivo fue contener la agitación
en el campo a través de medidas redistributivas. De acuerdo con la idea de que
existe una relación inversa entre el tamaño de la empresa rural y la
productividad se esperaba que esta redistribución también contribuiría al
aumento de la productividad y la producción de alimentos básicos para el
mercado urbano. En segundo lugar, las reformas tenían "efectos
colaterales" en el sentido de que promovieron una modernización y
reorientación comercial de las empresas medianas y grandes de un sector
"no reformado" que se benefició de la asistencia técnica y financiera
autorgada en compensación por las medidas redistributivas. Una tercera
característica de estas reformas fue que estaban acompañadas por la promoción
de la colonización de areas hasta ese entonces marginales. La colonización en
parte fue una política para esquivar las medidas redistributivas. Es así que en
países como Brasil, Perú, Ecuador y Bolivia la ocupación de la región amazónica
fue incentivada bajo la lema "tierra sin gente para gente sin
tierra". Sabemos que muy pronto los colonizadores, y no solo ellos, se toparon
con gente que ya estaban viviendo en esas áreas desde tiempos inmemoriales.
A menudo estas reformas
introdujeron nuevas formas de organización inspiradas principalmente en el
cooperativismo como una "tercera vía" entre el capitalismo y el
comunismo. A pesar de invocaciones del pasado indígena y del discurso
indigenista de la época, las reformas no implicaron un reconocimiento de formas
de propiedad o de gestión indígena. En los países andinos las nuevas leyes
agrarias de los años 50 y 60 incluyeron posibilidades para el reconocimiento de
tenencia colectiva de la tierra pero con la condición de formar algún tipo de
cooperativa. En México el modelo ejidal llegó a ser el dominante y en Bolivia
se privilegió al sindicato por ser considerado "más moderno" que por
ejemplo los ayllu. Sin embargo, las
reformas han contribuído a una cierta preservación de formas de tenencia
colectiva o comunitaria.
Hacia los años 80 quedo
claro que esas reformas no habían logrado una mejora significativa en las
condiciones de vida de gran parte de la población rural ni un aumento
importante de la productividad. Importaciones subvencionadas desde los países
excedentarios en productos básicos llegaron a jugar un papel central en el
abastecimiento de las poblaciones urbanas de los países periféricos. En el
campo las parcelas otorgadas en el marco de las reformas se fueron fragmentando
de generación en generación y es así que para los años 80 el sector campesino
se encontró nuevamente "en crisis". Al mismo tiempo, por la crisis
fiscal de los estados, se estaban agotando las formas de asistencia estatal al
campo. Es en este contexto y en el marco más amplio de la reorientación rumbo
al neoliberalismo que surgieron las políticas de "reforma de la
reforma".
Una característica basica
de esas "reformas de la reforma" es la política de individualización,
registro y titulación de la tierra, a fin de promover una distribución
eficiente de la tierra y una mayor seguridad de la tenencia. Esta sería la
condición necesaria para un aumento de la productividad a través del esfuerzo
de los dueños individuales expuestos a la competencia en el mercado. El paquete
de medidas que debería conducir a la "reforma de la reforma" puede
incluir los siguientes detalles:
1.
legislación para promover contratos (mercados y renta de tierras);
2.
reforma agraria asistida por el mercado o negociada (promoción de
redistribución de tierras con base en
transferencias voluntarias y/o la mediación gubernamental entre compradores y
vendedores);
3.
la creación de "bancos de tierra";
4.
promoción de sistemas confiables de compra y venta, como titulación, registro y
catastro (basado en Gordillo & Boening, 1999).
Cuadro 1. nos brinda una
perspectiva sobre las reformas constitucionales en lo que concierne al derecho
a la tierra y la protección de los derechos colectivos, así como sobre la
orientación de la legislación agraria emergente en América Latina.
|
Cuadro 1.: Derechos colectivos a la tierra en las nuevas
constituciones y leyes agrarias |
||||
|
|
Reconoce demandas indígenas por
tierras |
Reconoce derecho colectivo a
tierras |
Autoriza privatización de
tierras colectivas |
|
|
País |
Constitución |
Ley |
|
|
|
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Perú |
1994 1988 no 1991 no 1998 no 1998 1987 1993 |
1996 1994 1994 1992 1992 1995 |
||